一、农村小型公益性基础设施建设项目的范围及特点

农村小型公益性基础设施项目指与农民生产生活关系密切的农村供水、农村能源、农村道路、小型生态公益林、小型水土保持、小型农田水利设施等项目。党的十一届三中全会以来，党中央、国务院制定了一系列推动农村改革的方针政策，农村经济取得了突破性的发展。与农民生产生活关系密切的小型农村公益性基础设施建设力度加大，为改善农业生产条件，实现农业增效、农民增收、农村经济发展夯实了基础。

我国幅员辽阔，地域差异大，农村分布广，农村公益性基础设施项目存在以下特点：

一是项目规模小。从市级每年年度计划建设任务如小流域水土保持、石漠化综合治理、新增千亿斤粮食、农业土地开发项目的投资上看，几乎所有的涉及农村公益性基础设施项目总投资不超过1000万元，有的甚至只有100万元左右。加之项目点布局分散，单位面积投资力度低（如：石漠化综合治理按照50元/平方公里的投资密度核定项目总投资，以工代赈项目农村公路每公里25万元）。往往一个项目实施地点分布在2-5个行政村范围内，如按村级划分后，其投资额度一般在50～300万元之间。项目覆盖受益人口在一个行政村范围内，受益人口2000人以下。

二是项目实施技术简单，建设内容单一。新农村建设“六个行动”计划就是解决农村生产生活中急需的水、电、路、讯、房、寨问题，单项投入资金量不大，建设工程量少，不需要大量的物资调运。建设内容技术简单，有的只是搞一下路面铺砌、栽植树苗；有的只是改造旧电线电路；有的只是拆除重建1～2层民房民屋；有的只是修建蓄水池、给水管、进出水闸阀设施等，不需要高精尖人才和大型施工设备。

三是项目实行政府代建。从项目前期筹划、方案编制到项目审批、资金申请、开工建设，到最后竣（交）工验收，项目的决策、实施阶段均由各级政府或直属部门代为建设、管理，建后移交镇或村委会。

因此农村小型公益性基础设施具有的明显特点是投资规模小、工程技术简单、点多、面广分散。

二、项目建设管理中存在的主要问题

当前，我市农村小型公益性基础建设项目的建设管理方式是政府包办建设，项目的决策、申报、设计、施工、建设由政府一揽子包办。存在以下主要问题：

1、项目法人责任制未能充分调动农民积极性

经调查了解，项目的责任主体多为县级行政管理部门，如：农村饮水安全工程为县级水利部门，与项目受益主体分离，导致受益村民主人翁意识不高。有的同一村级区域内一个年度内实施多个项目，由于项目法人不一，各干各的，没有一个整体规划，造成低水平重复建设。在项目投资概算中没有土地占用费、青苗补偿费，但因项目建设管理人与受益人不同，受益人向管理人索要土地征用费、青苗补偿费等情况较多，工程管理协调不力。

2、项目监理制的监理监督少、成效低

实行项目监理制的目的是规范工程建设，确保工程建设投资、质量、进度得到有效控制，监理作为客观第三方以公正、公平原则替业主管理项目。而农村小型基础设施项目投资规模小，监理费绝对值小，监理费一般在10万元以下。监理单位开办监理工程部、配置总监、专监、监理员、办公设备及交通车辆等，项目实施工期仅有6月～1年不等，按实配置监理人员会造成人力资源浪费，就监理人员工程期内报酬可能就会超过监理服务费，因此很多监理单位将监理部设置市城区，实行多项目同一监理部进行管理。监理部离施工现场远，一些日常监理、现场监理就必有缺失，有的甚至搞闭门监理，监理形成虚设，不能发挥监理职能。从历次施工检查的情况看，大部分监理人员几乎不在现场，有了问题也是电话回复或者由业主代为转告，形成了质量、安全监督以项目管理部门为主的局面，增加了行政成本，降低了行政效率。监理有名无实，形同虚设，成为支付工程价款、办理工程决算的挡箭牌。

3、项目招投标制难以实现选择最优施工单位

项目投资小、单位投资标准低，施工利润率低，利润绝对额小。在招投标中很多具有能力的施工单位不愿意进行投标，采取出卖资质、收费管理方式给一些小包工头；或采取挂靠资质、短期租赁设备取得投标资格。一些项目行政干预较多，在招投标过程中“人情工程”“关系工程”时有出现，招投标难以真正实现公平竞争；一些施工队伍尽量使用外地农民工降低村民对隐蔽工程的质量监督。这些行为的最终结果就是项目实施进度缓慢，施工单位无利可赚拖延时间待工期紧迫时索要赶工费、变相变更增大投资。

4、项目合同制作不严，执行困难

由于农村基础设施建设项目规模小，通用的合同范本往往需要根据实际情况进行大量修改或简化，在简化过程中存在约定不明、发包与承包双方责任权利义务不对等，导致合同履约程度低，违约现象严重。工程建设中发包方不按照约定进度拨款，承包商不按计划组织施工，出现工程延工后相互推诿扯皮，依据合同又发现双方均存在问题。于是就出现了索赔与反索赔不能执行，损害了发包与承包双方的利益和信誉。有的通过关系得到口头承诺、领导许诺等形式得以使工程实施完毕；有的不了了之，工程一拖再拖；有的以低质量施工，草草了事。

5、项目建设资金使用分配分散，未能发挥资金使用最大化

通过对我市实施的小流域水土保持、石漠化治理、坡耕地治理、新增千亿斤粮食生产能力规划田间工程的投资概算构成分析，项目投资主要分为两大项，即建设工程费和独立费用。工程直接费用占总投资的93%～88%，独立费用占7%～12%左右（